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Einleitung zu: Die Freizügigkeits-Gesetzgebung der Schweiz

Das Recht auf Freizügigkeit erscheint den meisten heute wenigstens für Staatsbürger als selbst­verständlich. Für Deutsch­land genießt dieses Recht Verfassungs­­rang nach Artikel 11, Absatz 1 des Grund­gesetzes („Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundes­gebiet.“). Ähnlich sieht es in der Schweiz aus, wo Artikel 24 der Bundesverfassung jedem Schweizer Bürger seine Freizügigkeit garantiert.

Doch das war nicht immer so. Ginge man zwei­hundert Jahre in der Zeit zurück, so würde man sich sowohl in Deutschland als auch der Schweiz einem Zustand gegen­übersehen, der einem heutzutage fast unerträg­lich erschiene. Deutschland war zu jener Zeit ein loser Bund von einundvierzig unabhängigen Staaten, der Deutsche Bund, die Schweiz ein Braun Schweiz Titel 2ebenso loser Bund von zweiundzwanzig unabhängigen Kantonen. Weder gab es Freizügigkeit zwischen den deutschen Staaten noch zwischen den Kantonen der Schweiz. Ja, es bestand größtenteils nicht ein­mal innere Freizügigkeit innerhalb der Staaten und Kantone. Für den einzelnen war es also nicht einmal selbst­­ver­ständ­lich, daß er von einem Ort in den nächsten ziehen durfte. Vielmehr hing dies von oft recht will­kür­lichen Ent­scheidungen der lokalen Behörden ab.

Karl Braun[1] hat diese Enge und Gebundenheit der Kleinstaaterei sehr stark empfunden. Er wurde am 20. März 1822 in Hadamar bei Limburg an der Lahn geboren. Damit war er Untertan des Herzogs von Nassau, dessen Land 1806 durch Ver­einigung von zwei kleinen Fürsten­tümern, Nassau-Usingen und Nassau-Dieburg, als einer der Vassallen­staaten Napo­leons entstanden war. Auch nach der Vereinigung war das Land dabei immer noch einer der kleinsten Staaten des Deutschen Bundes. Zwischen Koblenz, Bingen und Frankfurt gelegen, umfaßte Nassau knapp fünf­tausend Quadrat­kilometer an Fläche und hatte weniger als eine halbe Million Einwohner. Es gab nur wenige Städte, von denen die Hauptstadt Wiesbaden mit etwa fünf­tausend Einwohnern die größte war. Ansonsten war das Land von der Landwirtschaft geprägt und im Vergleich etwa zur angrenzenden Freien Stadt Frank­furt recht arm.

Das Herzogtum Nassau war auch zu klein, um sich eine eigene Universität leisten zu können. Da man aber bei­spielsweise für Gerichte und Verwaltung Juristen benötigte, gab es ein Abkommen mit dem Königreich Hannover, daß Nassauer Untertanen an der Uni­ver­si­tät Göttingen studieren durften, die damit neben­her auch als Nassauische Landes­universität fungierte. Karl Braun studierte dort — nach Abitur 1840 und einem Jahr an der Universität Marburg — Rechtswissen­schaften und Philologie. Anschließend trat er im Jahre 1843 in den nassauischen Staats­dienst ein.

Der Völkerfrühling des Jahres 1848 reißt auch Karl Braun mit. Wir sehen ihn nun als Redakteur der „Nassauischen Zeitung“ und aktiven Teilnehmer der Umwälzung, etwa im „Demokratischen Verein Wies­baden“. Etwas später gehört er als Abgeordneter der Landstände, dem nassauischen Parlament, zum „Club der Linken“.

Für Demokraten wie Karl Braun ist das Ziel ein deutscher Einheits­staat, am besten als Repu­blik. Aus ihrer Sicht haben die vielen kleinen Fürsten Deutsch­land zurück­ge­halten. Und nun soll mit dieser Klein­staaterei und deren Rückständigkeit aufgeräumt werden. Ein Aspekt davon sind die vielen Grenzen zwischen und innerhalb der Staaten. In fort­ge­schritteneren Ländern wie Frankreich, Belgien, Groß­britannien oder den Vereinigten Staaten von Amerika gibt es Freizügigkeit schon lange, und das will man nun auch in Deutschland haben.

In der Ver­fassung der Paulskirche vom 28. März 1849 heißt es dann auch in den Grund­rechten (Abschnitt VI, Artikel I, § 133):

„Jeder Deutsche hat das Recht, an jedem Orte des Reichsgebietes seinen Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, Liegen­schaften jeder Art zu erwerben und darüber zu verfügen, jeden Nahrungszweig zu betreiben, das Gemeindebürgerrecht zu gewinnen.“

Während die Verfassung für die Deutschen nur auf dem Papier bleibt, sind die Schweizer erfolgreicher. Ihr Land wird von einem losen Staatenbund in einen Bundes­staat umgewandelt, der seinen Bürgern Grund­rechte garantiert. Und in Artikel 41 der Bundes­verfassung vom 12. September 1848 gehört dazu die Freizügig­keit, wenn auch mit gewissen Schönheits­fehlern. Diese gilt nämlich nur für Christen, nicht für Juden; eingebürgerte Aus­länder müssen zunächst eine Wartezeit absol­vieren, was sich vor allem gegen Zu­wanderer aus Deutschland richtet.

In Deutschland wird die Revolution unterdrückt, und der Deutsche Bund mit seinem Universum von Kleinstaaten wiederhergestellt. Von Freizügigkeit kann keine Rede sein. Und für Teilnehmer der Revolution be­­deutet die nun heraufziehende Reaktionszeit Zurück­­setzungen, Schikanen und Verfolgungen. Wenn sie Glück haben, können sie sich ins Privatleben oder in unpolitische Aktivitäten zurückziehen. Karl Braun arbeitet nun als Anwalt am Ober­appellations­gericht Wiesbaden, holt seine Promotion nach und widmet sich volkswirt­schaft­lichen Studien.

Mit der Regentschaft des Prinzen Wilhelm ab 1858 in Preußen setzt in Deutschland ein Tauwetter ein. Die Demokraten, die fast ein Jahrzehnt ausge­schaltet waren, können wieder in das öffentliche Leben eingreifen. Und auch Karl Braun entfaltet nun in verschiedene Richtungen eine eifrige Tätigkeit. 1858 wird er zum Präsidenten der Zweiten Nassauischen Kammer gewählt. Im selben Jahr ist er maßgeblich an der Gründung des Kongresses Deutscher Volkswirte beteiligt, dessen jährlichen Sitzungen er ab 1859 vor­sitzen wird. Was wie eine rein wissenschaftliche Ver­­anstaltung wirkt, hat auch eine politische Di­mension. Viele der Teilnehmer sind zugleich Mitglieder des National­vereins, der Stimmung für eine deutsche Eini­gung macht und dafür von den Regierungen ver­folgt wird; und auch mit der 1861 begründeten Deutschen Fortschrittspartei gibt es eine große Über­lappung. Auf den Sitzungen des Kongresses werden Vorschläge für konkrete Re­formen in Deutsch­­land diskutiert, die dann publi­zistisch pro­pagiert werden.

Ein wiederkehrendes Thema ist die Freizügig­keit, für welche sich besonders Karl Braun einsetzt. Bereits im Jahr 1859 erstattet er für eine Kommission des nassauischen Parlaments Bericht, die sich mit einem Gesetz­­entwurf zur Ge­werbe­freiheit und Frei­zügig­keit beschäftigt hat. Die Vor­schläge stellt er 1860 in seinem Buch „Für Gewerbe­­freiheit und Frei­zügig­keit durch ganz Deutschland[2] zusammen. Außerdem verab­schiedet der Kongreß Deutscher Volkswirte im sel­ben Jahr eine Reso­­lution, die die volle Freizügigkeit verlangt.

Für die mit dem Kongreß verbundene Viertel­jahr­schrift für Volkswirtschaft und Culturgeschichte, heraus­gegeben von Julius Faucher, verfaßt Karl Braun 1863 dann einen längeren Aufsatz mit dem Titel „Studien über Freizügigkeit“.[3] Kurz darauf wird das Thema erneut auf die Agenda des Kongresses Deutscher Volkswirte genommen[4], wobei Karl Braun neben Wilhelm Lette das Referat übernimmt. Die dem Kon­greß vorge­schlagene Resolution geht sehr weit, und beschränkt sich nicht auf die Freizügigkeit nur für Deutsche. Vielmehr heißt es da gleich unter Punkt 1:

„Es soll Jedermann, welcher Gemeinde, welchem Lande oder welcher Nation er auch angehören mag, gestattet sein: an jedem Orte, wo er will, seinen Auf­ent­halt und Wohnsitz zu nehmen, auch jeden an sich erlaub­ten Nahrungszweig zu betreiben, sich zu ver­heirathen und eine Familie zu gründen, desgleichen Grundeigenthum zu erwerben.“

Und um jedes Mißverständnis über die Reichweite zu vermeiden, wird unter Punkt 2 dann noch einmal ex­plizit vermerkt, daß das Recht nicht auf Inländer be­schränkt oder von der Gegenseitigkeit mit an­deren Staaten abhängig sein soll. Die Resolution wird nach sehr kurzer Diskussion vom Kongreß ange­nommen.

Allerdings scheint Karl Braun um die Zeit etwas ratlos zu sein, wie die von ihm gewünschte Frei­zügig­keit Wirklichkeit werden könnte. Während andere Vor­schläge des Kongresses Deutscher Volkswirte recht schnell von den Gesetzgebungen der deutschen Staaten aufgenommen worden sind, etwa bei der Gewerbefreiheit, hat sich seit der ersten Resolution von 1860 und trotz einiger publizistischer Tätigkeit[5] noch nicht viel bei der Freizügigkeit getan.

Was die Umsetzung so schwierig macht, ist die lose Struk­tur des Deutschen Bundes ohne wesentliche zen­tra­le Kompetenzen und mit seinen vielen Staaten. Da sich die Schweiz bis 1848 in einer ganz ähnlichen Lage befunden hatte, studiert Karl Braun 1864 in der hier wiederveröffentlichen Untersuchung die Ent­wicklung der „Freizügigkeits-Gesetzgebung der Schweiz“[6].

Eine der Schlußfolgerungen, die er aus dieser Betrachtung zieht, ist die, daß Fortschritte bei der Freizügigkeit erst von einem Bundes- oder Einheitsstaat zu erwarten seien. In der Schweiz herrschte Freizügig­­keit in der Helvetischen Republik von 1798 bis 1803 mit ihrem Zentra­lismus nach fran­zö­sischem Vorbild, und dann wieder mit der Gründung des Bundesstaates 1848, jedoch nicht in der dazwischen­­liegenden Phase eines losen Staatenbundes.

Nur ist ein Bundesstaat für Deutschland 1864 nicht absehbar. Karl Brauns bester Vorschlag in der Lage ist von daher eine Regelung zur Freizügigkeit, bei der Einwanderer aus anderen Staaten nach einer War­te­zeit von wenigen Jahren die Staats- und Ge­meinde­bürgerschaft ihrer Nieder­lassung erwerben. Nur so lasse sich ver­hindern, daß sich die Staats- und Gemeinde­angehörigkeit immer weiter von den tatsäch­lichen Lebens­verhält­nissen ent­ferne und es zu Un­stimmig­keiten zwischen den Staaten komme.

Womit Karl Braun wohl nicht rechnen kann, ist die Ge­schwindigkeit der weiteren Entwicklung. Österreich wird 1866 durch den Deutschen Krieg aus Deutsch­land hinausgedrängt. Und Preußen annektiert kurzer­hand einige Klein- und Mittelstaaten, die sich auf die falsche Seite gestellt haben, so das Königreich Hannover, das Kur­fürsten­tum Hessen, die Freie Stadt Frankfurt und auch das Herzogtum Nassau, das Heimat­land von Karl Braun.

Darüber ist dieser alles andere als unglücklich. End­lich ist der ihm verhaßte Kleinstaat verschwunden, und es wird sogar die preußische Gesetzgebung zur inne­ren Frei­zügig­keit eingeführt, die unter denen der deutschen Staaten am weitesten geht. Es verwundert von daher nicht, daß der ehemalige Demokrat Karl Braun die Reichs­einigung unter preußischer Führung be­grüßt. Für ihn bedeutet sie eine Liberalisierung der über­lebten Verhältnisse. Und wie für viele Liberale aus den Klein- und Mittelstaaten spielt die Erfahrung des Preußischen Verfassungs­konflikts demgegenüber nur eine untergeordnete Rolle.[7] Es ist von daher nahe­liegend, daß er sich den National­liberalen an­schließt, die für eine starke Zentral­­gewalt eintreten.

1867 wird der Norddeutsche Bund begründet und ein Konstituierender Reichstag gewählt. Diesem gehört Karl Braun für den Wahlkreis Wiesbaden an, ebenso wie dem später im Jahr gewählten ersten ordentlichen Reichstag. Die liberalen Parteien (Deutsche Fortschritts­partei, Freie Vereinigung und National­liberale) sind die dominierende Kraft, was sich auch in der Gesetzgebung bemerkbar macht: Binnen kurzer Zeit werden eine ganze Reihe liberaler Ziele verwirklicht, so etwa die Koalitions­freiheit, die Gewerbe­­freiheit und die Gleich­berechti­gung der reli­giösen Bekennt­nisse. Die Paß- und Visapflicht wird sowohl für In- als auch Ausländer abgeschafft. Und es kommt endlich die Freizügigkeit auf die Agenda. Nicht von ungefähr gehört Karl Braun der vom Reichstag eingesetzten Kommission an, für die er dann am 21. Oktober 1867 im Plenum berichtet. Empfohlen wird nichts weniger als die Einführung der Freizügigkeit im Norddeutschen Bund.

Die anschließende Debatte[8] fällt wenig kontrovers aus, und die Kritik — hauptsätzlich von Seiten der Deutschen Fortschrittspartei — richtet sich nicht gegen das Prinzip, sondern nur dagegen, daß man nicht noch weiter gehen will. Am 22. Oktober 1867 wird schließlich das „Gesetz über die Freizügigkeit“ vom Reichstag fast einstimmig angenommen. Mit der Reichsgründung 1871 erweitert sich sein Geltungs­bereich schon bald auf ganz Deutschland.

Die Durchsetzung der Freizügigkeit ist wohl einer der großen Erfolge dieser kurzen liberalen Ära. Und wenn ein Name damit verbunden sein sollte, dann ist es wohl der von Karl Braun.

Dieser hält Bismarck noch einige Zeit die Treue, solange der Kanzler an der liberalen Wirtschaftspolitik festzuhalten scheint. Mit dessen reaktionärer Wende ab Mitte der 1870er Jahre wachsen aber die Diffe­renzen innerhalb der Nationalliberalen Partei, bis sie sich nicht mehr mit Formelkompromissen verbergen lassen. Der linke Flügel spaltet sich schließlich 1880 als „Liberale Vereinigung“ ab. Diesen soge­nannten „Sezessionisten“ gehört auch Karl Braun an. 1884 kommt es zur Fusion der Liberalen Vereinigung mit der Deutschen Fortschritts­partei zur Deutsch-Freisinnigen Partei, für die Karl Braun bis 1887 dem Reichstag angehört. Im Jahr 1891 zieht er nach Freiburg im Breisgau, wo er am 14. Juli 1893 stirbt.

Die vorliegende Wiederveröffentlichung der Schrift von Karl Braun folgt dem Original. Dieses war in lateinischer Schrift gesetzt, wobei alle ‚ß‘ zu ‚ss‘ auf­ge­löst wurden. Diese auch in der Zeit eher unge­wöhnliche Schreibweise wurde beibehalten. — Kursive Fuß­noten stammen vom Heraus­­geber, nicht-kursive aus dem Original. In eckigen Klammern und mit kleinen Lettern ist die ur­sprüng­­liche Paginierung vermerkt, wobei im Fall von Trennungen zusätzliche Bindestriche nach der Seiten­zahl eingefügt wurden.

 


[1]D er volle Name lautet: Karl Joseph Wilhelm Braun, wobei die Schreib­weisen in der Zeit stärker variieren, als wir es heute ge­wohnt sind. So schwankt sie etwa für den Rufnamen zwischen „Karl“ und „Carl“. Und vielfach wurde Karl Braun auch „Braun-Wies­baden“ genannt, ausgehend von einer parlamentarischen Usance, um Abge­ordnete mit demselben Nach­namen durch Zusatz des Wahlkreises unterscheiden zu können.

[2] Neu herausgegeben bei Libera Media.

[3] Vgl. Vierteljahrschrift für Volkswirtschaft und Culturge­schichte, Erster Jahrgang 1863, Dritter Band, Seite 44 bis 85, Neuausgabe bei Libera Media.

[4] Die einschlägigen Passagen des Protokolls finden sich im Anhang dieses Buches, sie erschienen ursprünglich in der Vierteljahrschrift für Volkswirthschaft und Culturgeschichte, Jahrgang 1863, Dritter Band, Seite 261ff.

[5] Als Neuausgabe bei Libera Media (http://libera-media.de) unter anderem folgende Schriften von Autoren aus dem Umfeld des Kongresses Deutscher Volkswirte:

  • Friedrich Bitzer: Das Recht auf Armenunterstützung und die Freizügigkeit, 1863
  • Wilhelm Lette: Die Freizügigkeit, das wichtigste Grundrecht für die arbeitenden Klassen, 1863
  • Heinrich Hermann Rentzsch: Gewerbefreiheit und Freizügigkeit, 1864

[6]V gl. Vierteljahrschrift für Volkswirtschaft und Culturge­schichte, Zweiter Jahrgang 1864, Erster Band, Seite 1 bis 27.

[7] Über Jahre hatte Bismarck in Preußen ohne Budget ge­wirtschaftet, was als Bruch der Verfassung von der Deutschen Fort­schritts­partei bekämpft wurde. Von dieser spalten sich 1867 nach dem Sieg über Öster­reich die National­liberalen ab. Es geht dabei um die Frage der Indemnität, d. h. einer nach­träglichen Ent­schul­digung für Bismarck. Während die Fortschrittspartei diese ab­lehnt, sind die National­liberalen dazu bereit. Ansonsten er­klären sie, die Ziele der Deutschen Fortschrittspartei weiter zu vertreten. Die Unterschiede sind anfangs auch wirklich gering. Aber über die Zeit wan­dert die Nationalliberale Partei immer weiter nach rechts, bis sie 1887 in ein Kartell mit den konservativen Parteien eintritt.

[8] Zusammengestellt im Buch „Die Debatte über die Freizügig­keit“ bei Libera Media.

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Hermann Schulze-Delitzsch
Eugen Richter
Rudolf Virchow
Friedrich Stoltze
Julius Stettenheim
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